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거버넌스(GOVERNANCE-협치)의 개념과 정책적 함의

기사승인 2020.12.30  14:31:50

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▲ 한상욱 박사(MPH,ph.D.)

국가기후환경회의자문단
전 환경처조정평가실장
전 환경동우회이사장
전 MSU,USA객원교수
전 환경정책학회장
전 광운대환경대학원장

 

 


영향평가는 협치의 필수적인 요소이다. 그러나 영향평가의 성공적 적용 여부는 협치 양식과 어울리는 정도에 따라 달라진다(Impact assessmentis an essential part of governance—but itssuccess depends on itscompatibility with thestyle of governance).

영향평가는 규제의 틀에서 거버넌스를 향상시키는 중요한 도구이며, 거버넌스는 영향평가 과정을 향상시킨다. 영향평가의 거버넌스는 공적 조직과 사적 조직에 의해 의사결정이 이루어지는 과정으로 이해하여야 한다.

거버넌스는 의사결정의 본질적인 것에 속한다. 거버넌스는 어떻게 의사결정이 이루어지는지에 관한 것이며, 의사결정에서 투명성, 효율성, 주민참여를 보장할 필요성 이상의 것을 포괄한다.

제안자나 규제기관, 대중이 서로 균형 있게 존중하는 방법으로 상호작용할 수 있는 기회가 있는지, 또는 그것이 언제인지를 거버넌스는 판단한다.

넓게 말해서, 거버넌스는 문제가 취급되는 방법과 기회가 창출되는 방법을 포함한다: 거버넌스는 무엇을 또는 왜 라는 것이 아니라 "어떻게" 라는 점에 관한 것이다.

거버넌스는 의사결정에 의해 영향 받을 사람들의 역할 뿐만 아니라 제도나 수단, 그리고 과정의 선택과 같이 대비되는 이슈들을 다룬다. 특정한 문제에 대하여 고정된 거버넌스접근방법은 없으며, 각각의 경우가 모두 그것이 발생하는 실정법의 틀에 맞게 조정되어야 한다.

정치-행정학적인 전통은 법률적 접근을 선호하는 반면, 다른 자들은 효율성을 주요 동인으로 선호하며, 또 다른 자들은 합의적인 접근방법을 신봉한다.

이 세 가지 유형의 접근방법은 거버넌스의 주요 유형을 나타낸다 - 위계적, 시장 중심적, 그리고 네트웍 지향적-현실 세계에서 이러한 유형은 다양하게 뒤섞여서 나타난다.

영향평가에서 거버넌스는 사안별 책무기관 규명, 연결성과 협동적 접근은 무엇인지, 평가방법과 모형의 선정 (그것의 가정을 포함한), 그리고 누가 어떤 방법으로 관련되어야 하는지에 대한 영향평가 과정을 관리하는데 관한 것이다.

이와 동시에 영향평가는 의사결정을 보다 지식 지향적으로 하고 그리고 의사결정에서 주민의 의견을 반영하고 또 실질적인 참여를 고무하는 정형화된 과정이기 때문에, 전반적 거버넌스  접근방법의 일부분이 된다.

주로 의사결정자들이 선호하는 거버넌스유형과 조화를 이루는지 여부에 따라 영향평가의 성패가 결정된다.

<영향평가와 거버넌스 간의 전형적인 문제점>

신뢰의 훼손
강력한 위계적 편향성이 존재할 경우, 의사결정 과정에서 이해당사자들과 일반 대중의 신뢰를 파괴하는 행위를 의사결정자들이 하기도 한다.

예를 들어 불충분한 공개, 지나치게 짧은 협의기간, 논의를 목적으로 하는 것이 아니라 정보수집만을 목적으로 구성된 공청회, 이해관계자들이 제기한 증거를 "권위가 없는 것으로" 제척 하는 등.

복잡한 사항의 무시
위계적 거버넌스의 옹호자들은 분명한 규정, 공식적 절차, 그리고 분명한 문제정의를 선호한다.

영향평가에서 불명확하고, 손에 잡히지 않으며, 복잡한 결과물과 마주치게 되면, 그러한 유형의 의사결정자들은 사안의 시급성 ("협의시간이 없음")을 핑계로 하거나 밀접하게 관련된 누적효과를 무시하는 방법 (예를 들어 생태계 상호작용이나 사회적 존속)으로 계획을 파편화 시키려 할 수 있다.

경제적 효율성을 위한 왜곡
시장중심적 협치의 의사결정방법은 가격과 기술상업적 효율성의 관련성을 지나치게 과대평가할 수 있다.

실질적인 또는 불명확한 효과를 경제적인 가치로 계량화하려는 과정에서, 보다 많은 대안을 제공할 수 있는 정성적이고 설명적인 영향평가 접근방법이 희생되기도 한다.

끊임없는 대화
거버넌스접근방법이 네트웍에 지나치게 의존을 하게 되면, 영향평가 과정이 촛점을 잃고 (모든 사람과 협의해야 한다) 본질적으로 합의형성 과정으로 변화될 수 있다.

합의형성 과정이 일견 타당해 보이기는 하지만, 영향평가의 가장 중요한 목적은 객관적 정보에 근거한 의사결정을 지원하는 것이다.

<기억해야 할 다섯 가지 중요한 사항>

1. 정보에 관한 차이
거버넌스유형에 따라 "이용가능한 정보"에 대한 입장이 다르고 이는 긴장상태를 유발할 수 있다. 위계적거버넌스는 권위적이고 논란이 되지 않는 분명한 정보를 선호하고, 시장중심적 거버넌스는 비용편익분석을 중요시하며, 네트웍 거버넌스는 정보에 대한 사회적 합의를 중요시한다.

2. 가치체계에 따른 차이
상이한 가치체계는 상이한 거버넌스체계를 창출하는데, 이것은 종종 갈등의 원인이 된다. 예를 들어 제도적 또는 시장중심적 거버넌스의 옹호자들은 "실질적 근거에 기반한 의사결정"을 선호하는데, 이것이 극단적으로 되면 복잡성, 불가측성 (예측할 수 없는 것), 불확실성을 무시하는 우를 범하게 될 수 있다.

3. 관련성의 차이
거버넌스 유형은 다양한 "역할적 가치" (다른 사람들의 가치를 연관시키는 방법)를 포함한다. 사업 기획자는 위압적이거나 (위계적 거버넌스), 무관심하거나 (시장중심적 거버넌스), 또는 관용적 (네트웍 거버넌스)일 수 있다. 이 요소는 영향평가가 진행되는 방법에 영향을 미친다.

4. 양립 불가능성에 의한 차이
영향평가의 주제가 논쟁적이고 복잡다단할 때, 위계적 그리고 시장중심적 거버넌스 구조는 적당하지 않을 수 있다. 마찬가지로 재난예방사업의 경우 네트웍 거버넌스 구조는 의사결정이 너무 더디고 결정도 쉽게 나지 않는 단점이 있다.

5. 확정값에 대한 차이
제도적 그리고 시장중심적 거버넌스는 수치를 강하게 신뢰하고 불가측성에 대한 배려가 약하다. 이렇게 되면 영향평가가, 다기준 분석이나 비용효과성을 검토하기 보다는, 몇 가지 성과지표와 비용편익분석에 집중하게 되는 결과를 초래한다.

<다섯 가지 중요한 시행사항>

1. 양립성 제고
계획이나 프로젝트의 거버넌스상황에 맞도록 영향평가의 거버넌스를 구성하여 갈등을 낮춰라.

2. 거버넌스의 환경의 분석
영향평가 과정에서 도출된 정보를 의사결정자에게 중요한 정보유형에 맞게 가능한 일치시켜라. 이것은 영향평가의 품질을 향상시키고, 수용가능성도 증가시킨다.

3. 기대수준의 관리
진지한 협의과정에서의 신뢰는 최종 의사결정에 영향을 미치므로, 영향평가 과정에서 협의활동의 목적을 명확히 한다.

4. 유형의 보완
영향평가 과정의 계획에서, 어떤 하나의 거버넌스 유형이 지배적이 되면 다른 거버넌스 유형도 포함할 것을 고려한다(이렇게 되면 보다 수용 가능한 접근방법이 된다). 예를 들어 대담도 특정 구조를 필요로 하며, 대중의 신뢰가 없으면 권위적인 접근도 실패하기 때문이다.

5. 주민참여
영향평가가 복잡하고 경쟁적 이슈와 연관될 경우, 경쟁자의 공동이익을 유도할 수 있는 협상방법을 사용하고, 영향평가의 범위를 확대할 수 있는 합동조사 위원회의 추진 등을 건의하라.

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THE PURPOSE OF THE FASTIPS SERIES IS TO PROVIDE PRACTICAL TIPS IN A FAST WAY.
FasTips aim to be a small but useful piece of practical and quick advice. FasTips are designed to serve impact assessment (IA) professionals, may they be consultants, reviewers or other professionals dealing with different forms of IA. The FasTips series offer practical clarification on frequently asked questions and are particularly useful for a quick look when there is no time for investigating or reviewing others' experiences or formal guidances. FasTips should help to improve best practice but are not meant to replace the IAIA Best Practice Principles series. Do you have a suggestion or a request for a FasTip on a different topic? Have you been using FasTips or sharing them with others? Let us know what you think! Contact Maria Partidário (mpartidario@gmail.com), FasTips Series Editor, with your feedback and ideas.
*FASTIPS NO. 1: IMPACT ASSESSMENT (APRIL 2012)
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FASTIPS NO. 6: MITIGATION (NOVEMBER 2013)
FASTIPS NO. 7: ALTERNATIVES IN SEA OF PLANS AND PROGRAMS (MARCH 2014)
FASTIPS NO. 8: HEALTH IMPACT ASSESSMENT (JULY 2014)
FASTIPS NO. 9: NON-TECHNICAL SUMMARY (MARCH 2015)
FASTIPS NO. 10: EFFECTIVE STAKEHOLDER ENGAGEMENT (NOVEMBER 2015)
FASTIPS NO. 11: ALTERNATIVES IN PROJECT EIA (NOVEMBER 2015)
FASTIPS NO. 12: INDIGENOUS &LOCAL PEOPLES &TRADITIONAL KNOWLEDGE (NOVEMBER 2015)
FASTIPS NO. 13: ECOSYSTEM SERVICES IN SEA FOR SPATIAL PLANNING (AUGUST 2016)
FASTIPS NO. 14: ASSESSING SIGNIFICANCE IN IMPACT ASSESSMENT OF PROJECTS (NOVEMBER 2016)
FASTIPS NO. 15: INVOLUNTARY RESETTLEMENT: GOOD PRACTICE ACCORDING TO DONOR POLICIES (JANUARY 2017)
FASTIPS NO. 16: CUMULATIVE EFFECTS ASSESSMENT (OCTOBER 2017)
FASTIPS NO. 17: INDUCED IMPACTS (OCTOBER 2018)
FASTIPS NO. 18: SCOPING (NOVEMBER 2018)
FASTIPS NO. 19: IMPACT ASSESSMENT AND THE SUSTAINABLE DEVELOPMENT GOALS (SDGS) (MAY 2019)
FASTIPS NO. 20: WHAT SHOULD AN EIA CONTAIN?
FASTIPS NO. 21: CONVENTION ON ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT IN A TRANSBOUNDARY CONTEXT
GUIDELINES FOR FASTIPS PREPARATION

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