빈틈없이 견고한 홍수방어체계 필요

<특집>

홍수, 폭염, 가뭄 등 이상기후 지속

기후변화에 따른 홍수, 폭염, 가뭄 등 이상기후 현상이 지구 곳곳에서 지속적으로 나타나고 있다. 더는 기후변화가 아닌 기후위기 시대를 맞았다고 해도 과언이 아니다. 국내 역시 지난해 기상관측 이래 54일이라는 최장기간의 장마와 집중호우 등이 발생했다. 그리고 홍수 방어체계에 미흡함을 드러내며, 결국 많은 국민이 큰 피해를 봤다.

이러한 상황에서 최근 홍수 관련 제도적 개선방안을 마련하는 행사가 열렸다. 이수진 국회의원(더불어민주당/비례)은 4월13일 서울 여의도 이룸센터에서 ‘기후위기 시대 홍수방어체계 개편방안 마련 토론회를 개최해 관계자들의 관심을 집중시켰다.

이수진 국회의원은 개회사를 통해 “지난해 홍수피해는 급격한 강수량 증가가 직접적인 원인이라고 할 수 있겠지만, 기후위기 시대에 대응할 수 있는 체계적이고 유기적인 홍수 방어체계를 사전에 구축하지 못한 데에도 원인이 있다고 할 것”이라고 밝혔다. 즉 댐과 하천의 관리 주체 이원화, 환경부 홍수통제소-기상청-한국수자원공사의 소통대응 체계 미흡 등으로 신속한 대응이 이뤄지지 못했던 점이 홍수피해를 가중시킨 원인이 되었다는 것이다.

이수진 의원은 “기후위기 시대에는 경험하지 못했던 기상 현상에 적응해야하기에 예측을 고도화하고, 각 관련 기관과 시설이 더 통합적으로 운영될 수 있도록 관리체계를 강화해야 한다”고 덧붙였다.

하천관리 환경부로 일원화

지난해 이수진 의원이 발의한 정부조직법 개정안이 통과되어 하천관리를 환경부로 일원화하고 정부 합동 통합물관리추진단을 구성한 것은 통합적 관리체계 구축을 위한 기초를 마련한 큰 성과다.

특히 정부가 홍수대응추진단을 운영해 홍수피해 예방을 위한 구체적 실행방안을 마련하고, 풍수해 대응 혁신 종합대책 이행을 체계적으로 관리하려는 노력은 고무적인 일이라고 평가할 수 있다. 이번 홍수 방어체계 개편방안 마련은 기후위기 시대에 따른 향후 우리나라의 기후 재난 대응체계 구축의 주춧돌이 되는 매우 중요한 일이다.

홍익표 국회의원(더불어민주당 정책위원회 의장)은 축사에서 “홍수 방어시설 설계는 물론 댐 운영체계 개선 및 하천 치수 능력 강화에 대한 정책적 고민이 지속해서 이뤄질 필요가 있다”고 전했다.

홍익표 의원에 의하면 기상청이 안정적으로 강수량 관측을 시작한 1973년 이후, 장마철 가장 많은 강수량을 기록한 해는 2006년이며, 두 번째로 많은 강수량을 기록한 해는 2020년이다. 2020년은 많은 강수량은 물론 긴 장마 기간으로 가장 긴 강수 일을 기록했다.

또한 기록적인 집중호우와 많은 태풍 등은 우리 앞의 기후위기를 체감하게 했다. 21세기 후반에 이르면 우리나라 강수량이 평균 17.7% 증가할 것이라는 예측도 있다.

풍수해 대응 혁신 추진단 구성

과거에는 발생하지 않았던 규모의 강한 집중호우가 늘어나며, 이에 대한 우려가 증가하고 있는 것은 비단 우리나라만의 사정은 아니다.

독일은 미래의 강수량을 전망하고 홍수위험을 대비해 ‘연방수자원관리법’에서 홍수피해 저감 목표를 설정한 뒤 위험도 관리계획을 수립하고 있으며, 네덜란드는 핵심 홍수 방어시설을 지정하고 각 시설의 설계빈도를 지정하고 있다. 또한, 영국과 뉴질랜드는 기후변화가 초래할 강우량 증가에 대비해 강우량 가중치를 사용하고 있다.

우리나라는 지난해 9월 부처가 참여하는 범정부 ‘풍수해 대응 혁신 추진단’을 조성해 관계부처와 지자체가 협의를 거쳐 풍수해 종합대책을 마련했다.

정부의 대책은 전국 어디서든 발생할 수 있는 하천 범람, 도시 침수 등 풍수해 피해의 유형별 예방 대책을 포함하고, 피해에 대한 근원적 복구방안을 담고 있다.

송옥주 국회의원(더불어민주당, 국회 환경노동위원장)은 축사를 통해 “기상청에 따르면 지난 한 해 동안 이상기후 현상으로 발생한 재산 피해는 1조 2585억 원, 인명 피해는 46명에 달한다”며 “이는 최근 10년간의 연평균 피해 규모의 3배를 넘는 것으로 기후변화 대응이 앞으로 중요한 국가적 과제임을 보여주고 있다”고 전했다.

특히 용담댐, 섬진강댐, 합천댐 등 댐과 제방 주변 지역에서 발생한 홍수피해가 심각했다. 지난 국정감사 당시 환경노동위원회의 용담댐 피해 현장 방문 당시, 집을 잃어 이재민이 되고, 공들여 키운 농작물은 물에 잠겨 삶의 터전을 송두리째 잃은 피해 주민들의 상심은 말로 표현할 수 없는 정도였다.

이에 환경부는 홍수 방어체계에 기후 리스크를 반영하고 댐 운영체계를 개선하는 등의 방안을 마련하고 있다. 그리고 올해 홍수기를 대비해 일간 4회의 강수 예측을 24회로 확대한다고 밝혔다.

해결 필요한 문제 산적

하지만 지난 2018년도 감사원 감사를 통해 지적되었듯이 4대강 강변에 치수 안전도가 확보되지 못한 구간은 여전히 존재하고 있고, 하천 식생 증가로 인한 육역화 등 해결이 필요한 문제들은 여전히 산적해 있다.

‘한반도 기후변화 전망보고서 2020’에 따르면 동아시아와 한반도의 강수량 증가 폭은 더 커질 것으로 전망하고 있다. 지난해 여름과 같은 수해가 얼마든지 또 일어날 수 있는 것이다. 때문에 기후변화에 대한 진단과 대응으로 ‘홍수 방어체계’의 개편방안이 필요하다.

이와 관련, 한정애 환경부장관은 축사에서 “환경부는 관계부처 합동으로 풍수해 대응 혁신 종합대책을 수립하고, 홍수예보 고도화, 홍수방어기준 강화, 댐하천 예방투자 확대, 도시 침수 예방 등 대책을 차질 없이 추진하고 있다”고 전했다.

박광석 기상청장은 축사를 통해 “기후위기 징후들은 이제 우리 주변에서 쉽게 볼 수 있다”고 전했다. 기상청은 올해 1월, 2100년까지의 한반도 기후변화 전망을 발표했다. 현재 수준의 탄소 배출량을 지속할 경우, 21세기 후반에는 집중호우에 해당하는 극한 강수 일이 30% 증가하고, 탄소 배출량을 획기적으로 감축해도 극한 강수일은 9% 증가하는 것으로 전망했다.

이에 기상청은 안전한 물 관리를 위해 환경부, 홍수통제소, 한국수자원공사와 소통과 협업을 강화하기 위한 정책협의회를 신설해 운영하고 있다.

또한 물 관리를 위한 기상정보 지원을 강화하기 위해 홍수통제소와 한국수자원공사 직원을 대상으로 기상정보 활용 교육을 시행하고 있으며, 기상청의 수치예측모델과 단기예보를 활용한 전국의 댐 유역별 예측강수량 자료를 올해 3월부터 제공하고 있다. 다가올 홍수기에는 담당자 간 긴급 유선 연락망을 통해 24시간 소통할 계획이다.

아울러 급변하는 기상 상황에 신속하게 대응하기 위해 기상예보와 홍수예보 담당자들이 합동으로 집중호우와 홍수에 대응할 계획이다. 박광성 기상청장은 “효과적인 홍수 대응을 위해서는 관계된 모든 기관의 긴밀한 협업이 요구된다”고 전했다.

기후변화 따른 한반도 미래전망

이날 발제자로 나선 변영화 국립기상과학원 연구관은 ‘기후변화에 따른 한반도 미래전망’에 대해 발표했다. 국립기상과학원이 발표한 ‘한반도 기후변화 전망보고서 2020’ 신규 시나리오(SSP)에 의하면, 남한 강수는 근미래에 다소 감소하고 먼 미래에 3∼17%가량 증가할 전망이다.

고 탄소 시나리오(SSP5-8.5)는 5일 최대 강수량 및 상위 1% 극한 강수일수가 중미래 이후 증가할 것으로 전망했다. 저탄소 시나리오(SSP1∼2.6)는 근미래와 먼 미래 간의 강수 변화가 그리 크지 않으리라고 전망했다. 전 지구적 기온의 상승은 강수 패턴(양, 시간, 분포, 극한)의 변화로 연결된다.

관측된 우리나라의 변화는 여름철 강한 강수의 증가로 평균 강수량이 증가하고, 강수일수의 차이는 크지 않아 가뭄의 가능성이 존재하고, 대기 순환의 변화와 연관되면서 극한 강수 및 월별 패턴이 달라지고, 연별월별 변동 폭이 커지는 경향이 있다.

변영화 연구관은 “미래의 변화에서도 불확실성이 있으나 현재 진행되고 있는 장기적 변화 추세가 지속될 가능성이 있고, 변동 폭이 커지면서 호우가뭄의 양 극단화 가능성이 있다”고 전했다. 아울러 홍수가뭄은 강수의 변화 외에도 지형, 토양상태, 식생분포, 인프라 등의 영향을 받는 만큼 효율적 대처를 위한 협업이 중요하다고 덧붙였다.

댐 운영관리 개선방안

박현철 한국수자원공사 한강유역관리처장은 ‘극한 기후에서의 댐 운영관리 방안’에 대해 발표했다. 그간의 댐 운영관리는 안정적 물 이용 체계 구축으로 경제성장을 뒷받침했고, 홍수가뭄으로부터 국민의 생명과 재산을 보호해왔다.

그리고 댐 운영관리의 주요 이슈는 기후변화, 기반시설 노후화로 물 관리 취약성이 증가(홍수 취약성 증가. 가뭄 취약성 증가, 기반시설 노후화, 효율성 저하)했다는 것이다. 수자원 이용의 지속가능성이 불확실하고, 관리체계 효율성 확보에 한계가 있다는 것도 이슈다.

또한 기후위기의 시대에는 극한 가뭄홍수 심화 등 물 관리 여건이 지속해서 약화되고 있어 물 재해에 대한 대응력을 강화할 필요가 있고, 기후변화 완화를 위한 2050 탄소 중립을 요구받고 있기에 물 분야에서도 탄소 중립을 위한 노력이 필요하다. 사회적으로도 전통적 물 관리뿐만 아니라 문화, 환경, 참여, 기술혁신 등 새로운 가치에 대한 요구가 증대되고 있다.

박현철 처장은 홍수가뭄에 안전한 대응력 확보 차원에서의 댐 운영관리 개선 방향으로 ▷댐-하천 연계 홍수방어 기준 강화(댐 직하류 하천 설계기준 일원화, 하천 홍수 소통 능력 개선, 신개념 제방 도입 검토) ▷댐 운영체계 개선 및 관련 규정 개정(다목적댐 홍수조절용량 확대, 댐 운영 의사결정 고도화, 댐 운영 관련 규정 개선) ▷주민참여 확대 및 홍수 전달체계 강화(주민참여형 홍수 관리체계 구축, 댐 수문 방류 정보제공 및 통보체계 강화, 댐 하류 영상감시 체계 공유 및 확대) ▷접경지역 홍수대책 추진 및 스마트 댐관리체계 구축(임진강 유역 댐 운영개선, 북측지역 모니터링 시스템 고도화 추진, 스마트 안전관리 및 안전성 확보, 디지털 트윈 기반 통합 플랫폼 구축) ▷유역 물순환 모니터링을 통한 수문 정보 신뢰성 확보(디지털 센싱 기반 유량 조사, 유역 물순환 해석, 하천 유사유량 조사기법 선진화) ▷가뭄관리 체계 선진화와 지역 중심 맞춤형 지원 및 극한 가뭄 대응체계 구축(국가 차원의 가뭄 정보 분석공유 체계 마련, 지역 중심의 맞춤형 가뭄대응 체계 구축, 국민 동참 가뭄 대응능력 강화) 등을 들었다.

탄소 중립형 댐 관리체계 구축 개선방안으로는 ▷물 분야 기후변화 대응과 자연생태 탄소흡수 기능 강화(탄소흡수형 생태 공간 조성, 댐 생태 마을 조성, Bio-char 생산활용) ▷지속가능한 댐 자원을 활용한 저탄소 재생에너지 육성(청정 수열 에너지, 주민참여 수상태양광, 수력&육상태양광) ▷유역 전반의 자연성 회복 기반의 건강한 물 환경 조성(수량수질 통합감시, 물 환경 개선, 부유물 자동 수거) ▷댐-하천 시스템 구축을 통한 다원화된 하천관리체계 통합(스마트 댐 안전관리, 유역 디지털 트윈 시스템, 댐-하천 종적 연결) ▷댐 주변 지역주민과 이익공유 등 사회적 가치 실현(유역참여센터, 주민참여 사회적 기업, 댐 유역 공동 상생 협의체) 등을 들었다.

댐의 홍수조절을 효율적으로 이용해야!

토론자로 나선 이재응 아주대학교 교수는 “가뭄과 홍수를 방어하기 위한 가장 전통적인 방법은 댐 건설이다. 그러나 하류로 홍수로부터 보호하기 위해 상류에 새로운 댐을 건설한다는 것은 여러 가지 부정적인 문제로 인해 우리나라에서 더는 사회적 동의를 얻기 어렵다”고 전했다.

이어 “결국 이미 건설된 댐을 더 효율적으로 사용할 수 있는 비구조적 대책을 먼저 고려해야 한다, 그러나 댐에서 이수와 치수는 서로 상대되는 개념으로 한쪽을 강화하면 다른 한쪽은 약화할 수밖에 없다”며, 댐의 홍수조절을 조금 더 효율적으로 이용하는 방안에 대한 몇 가지를 제안했다.

이재응 교수에 따르면 첫째, 홍수 시 홍수조절을 최대로 하면서 가뭄 시 물 부족을 최소로 할 수 있는 최적의 제한 수위를 찾아야 한다. 이는 저수지의 용량 재배분과 관련된 문제로, 우리나라에서 많은 댐이 설계, 건설된 이후 오랜 시일이 소요되었기 때문에 전반적인 저수지 용량 재배분은 필요하다. 댐마다 이수 용량이 더 필요한지 아니면 홍수조절용량이 더 필요한지 처한 상황이 모두 다르므로, 이치수용량 재배분에 관한 검토가 필요하다.

기존의 제한 수위를 하향 조정해 홍수조절용량이 추가로 더 필요한 경우 감소한 이수 용량에 대해 국가가 비용을 분담해야 한다. 더불어 홍수기 제한 수위 하향이 어려운 경우, 최소한 홍수기 이전 사전방류에 대한 기준을 설정해야 한다.

지금까지는 사전방류에 대한 기준이 설정되어 있지 않아 당시의 상황에 맞춰 사전방류가 이뤄졌으나, 홍수조절용량이 절대적으로 부족한 댐에서는 홍수기 직전 일시적으로 저류된 물을 방류해 추가 홍수조절 공간을 확보할 기준을 마련할 필요가 있다.

둘째, 가변제한 수위를 도입해 홍수기인 6월21일∼9월20일 월별 또는 순별로 구분하고, 중기 기상예보와 과거의 강우 패턴, 현재 저수위 등으로 제한 수위를 단계별로 변경하는 것도 고려해 볼 필요가 있다.

현재 제한 수위는 홍수기 말에 제한 수위에서 상시 만수위로 갑자기 올리기가 쉽지 않다. 홍수기 말 확보된 저수량이 이후의 용수공급에 절대적인 역할을 하므로 가변제한 수위를 사용한다면 9월20일 홍수기 말에 도달하기 전까지 제한 수위를 단계별로 차츰 상향 조정함으로써 홍수기 말 상시 만수위에 도달하는 것을 더욱 수월하게 할 수 있다.

계획방류량, 현실에 맞춰 재정비해야!

셋째, 댐 설계 시 설정된 계획방류량도 현실에 맞춰 재정비해야 한다. 댐 건설 후 많은 시일이 지나서 댐 하류의 상황이 대폭 변화된 상황에서 과거에 설정된 댐의 계획방류량을 하도에서 감당할 수 있는지 평가하고 댐과 하천을 연계한 새로운 홍수조절계획이 필요하다. 댐의 계획방류량을 변경할 수 있을 것이고, 그렇지 않다면 하천 기본계획을 다시 수립해야 한다.

물론 국가하천과 지방하천의 설계빈도도 서로 다르고, 같은 하천에서도 구간에 따라 하천 설계빈도가 다른 구간이 있다는 점을 고려한다면 댐과 하천에 연계한 홍수관리는 매우 중요하다.

마지막으로 댐 수문 방류 승인절차 및 방법에 대한 점검이 필요하다. 댐 운영자가 홍수통제소에 수문 방류 승인을 요청하면 홍수통제소에서는 이를 검토, 승인한 후 하류 주민들에게 통보하고 실제 수문 방류가 이뤄진다. 이에 따른 행정절차와 각 기관의 전문인력, 방류 분석과정과 소요 시간 등의 적정성에 대한 전반적인 검토가 필요하다.

우리나라의 물 관리는 계절적 요인과 기상, 기후학적 요인, 사회적 요인 등 점점 어려워지고, 갈등의 소지도 계속 증대되고 있다. 2014∼2016년에 걸친 가뭄이 끝나자마자 발생한 2020년의 홍수는 왜 우리나라에서 물 관리가 국가정책에서도 최우선 순위에 둬야 하는지를 잘 나타내고 있다.

이재응 교수는 “모든 물 관련 전문가들이 머리를 맞대고 중지를 모아 국민이 물 문제로 어려움을 겪지 않도록 최선의 방안을 도출해야 한다”고 전했다.

구조물 중심의 댐 운영관리 정책

백명수 환경연합 시민환경연구소장은 구조물 중심의 하천 홍수대책에서 통합 연계를 통한 유연한 대응 정책으로 변화할 것을 주문했다. 2020년 여름 집중호우로 낙동강과 섬진강의 제방이 무너지고, 구례읍이 침수되는 대규모 홍수피해가 발생했다.

이번 홍수피해는 일차적으로 기후위기 시대 예측하기 어려운 최대 강수빈도와 지속시간 때문이겠지만 언제나 그렇듯이 현장을 살펴보면, 구조적인 문제로 인한 인재의 결과다.

구체적으로 낙동강 제방 붕괴는 모래 제방으로 인해, 섬진강의 경우 제방보다 낮게 설치된 다리를 통해 유입된 홍수, 구례읍의 대규모 침수는 갑자기 낮아진 제방 등이 주요 원인으로 꼽히고 있다. 이는 구조물 중심의 홍수대책의 한계를 보여주는 것으로 볼 수 있다.

백명수 소장은 “여전히 극한 기후에서의 한국수자원공사 댐 운영관리 방안은 구조물 중심의 정책에 머물러 있다”고 지적했다. 특히, 제방 보강, 하천구역 정비, 이동형 제방, 2선 제방 등의 대책에 대해서는 사회적 공론화가 필요하다고 제안했다.

또한 탄소 중립형 댐관리체제 구축에서 제시한 댐 생태 마을 신재생에너지를 이용한 마을 전력 에너지 자립, Bio-char 사업, 재생에너지 육성보다 물그릇으로서 댐 상류 유역의 탄소흡수원에 대한 가치를 평가하고, 높이는 일을 더 우선해야 할 것이라고 전했다.

게다가 스마트, 인공지능, 드론 등을 이용한 모니터링 등의 계획은 실제 효과적인 모니터링 수단이 되고 있는지에 대한 평가도 필요해 보인다고 전했다.

백명수 소장은 “탄소 중립형 댐 관리는 말 그대로 화석연료 사용의 절대적 감축과 탄소흡수원 확대를 통한 상쇄를 우선하는 정책이 필요하고, 이를 통해 실현하기 어려운 탄소 발생량은 에너지 전환을 통해 제로화할 수 있어야하기 때문이다”라고 전했다.

홍수 대응 컨트롤타워 역할 적절했나?

지난해 홍수피해는 물 관리 일원화 이후 일어난 최대 홍수피해로, 환경부의 물 관리 역량을 바로 보여줬다. 이에 백 소장은 환경부를 중심으로 한 홍수 대응에 있어 컨트롤타워의 역할이 적절했는지에 대한 의문도 제기했다.

백 소장은 “홍수로 인한 침수피해는 분명하지만 이에 따른 책임기관은 없다. 잘못한 기관이 없는 데 제방은 무너지고 주민들은 침수피해를 봤다. 관련 기관마다 메뉴얼대로 대응했을 뿐이라고 언급했다”고 지적했다.

그런데 댐 관리규정 및 댐 운영 메뉴얼 개정의 주요 내용은 다목적댐 수문 방류 예고제 도입(방류상 1∼2일전 사전 통보), 홍수기 댐 운영계획 수립, 공유 의무화, 댐 홍수관리 정보 지역주민, 관계기관 소통 등이다. 이는 댐보 연계 운영이 홍수 대응보다 이수에 더 중점이 두었을 것으로 보이며, 관련 기관 간, 그리고 해당 주민들에게도 소통이 제대로 이뤄지지 않았음을 방증한다.

백 소장은 또 “관계규정이 없어 운영되지 않았다고 책임이 없는 것은 아니다. 집중 강수에 따른 홍수 발생, 이에 대한 대응은 물관리일원화에 따라 관련 기관 간의 적극적인 정보 소통과 연계, 그리고 컨트롤타워의 역할이 강화되어야 한다”고 전했다.

기후위기 시대 강수 패턴은 앞으로 더욱 예측하기 어려울 것이다. 통합물관리를 지향하는 국내 물 관리 정책의 기조는 이수, 치수, 수 생태까지 고려하는 균형 잡힌 정책 수립과 시행이 현장에서 실현되어야 한다.

수자원 관계법령, 기후변화 시대 대응 위해 개정 추진

김동진 환경부 수자원정책국장은 “댐법, 하천법 등 수자원 관계법령을 기후변화 시대에 대응하기 위해 개정을 추진하고 있다”고 소개했다.

김 국장은 “스마트 댐관리, 스마트 하천관리 등 인프라에만 의존하지 않고 과학적 홍수관리에 만전을 기하겠다”며 “지역 주민과의 소통을 위해 전국 20개 다목적댐에 수자원공사, 유역청, 지자체와 주민이 참여하는 홍수 협의체를 구성해 주민들의 의견이 홍수관리에 반영되도록 하겠다”고 밝혔다.

<국회=조혜영 기자>